Zagrożenia i wyzwania okresu pokoju, kryzysu i wojny, w świetle strategii bezpieczeństwa narodowego RP

Wydarzenia z przełomu XX i XXI wieku oraz toczące się obecnie konflikty zbrojne świadczą
o tym, że znacznie skuteczniej radzimy sobie w sytuacjach, do których jesteśmy
przygotowani, niż w tych, które nas zaskakują. Należy mieć świadomość, że „zagrożenia i
wyzwania XXI wieku są różne od tych, w czasach zimnej wojny. Wówczas polityka była
zamrożona, a sfera obronności statyczna. Zagrożeniom obronności można było stawić czoła
w sposób obronny.
Dzisiejszy świat już tak nie działa. Działalność polityczna, gospodarcza i militarna muszą
zostać zintegrowane. Terroryści, upadające reżimy, broń masowego rażenia – to w równej
mierze wyzwania polityczne, co militarne. Obrona ojczyzny zaczyna się za granicą, a zacząć
troszczyć się o bezpieczeństwo trzeba zawsze, we własnym sercu i umyśle. Granice
pomiędzy bezpieczeństwem wewnętrznym i zewnętrznym, policją i wojskiem,
zapobieganiem kryzysom oraz ich rozwiązywaniem, walka z kryminalną i finansową
przestępczością, tropienie terroryzmu i radzenie sobie z upadającymi reżimami stają się
sztuczne i niewyraźne”.
Wymienione czynniki wymuszają ewolucję systemu bezpieczeństwa narodowego RP w
kierunku integracji sił i środków systemu obronnego państwa oraz zarządzania kryzysowego,
umożliwiającej wykorzystanie komponentów militarnych i cywilnych, na każdym poziomie
reagowania w czasie pokoju, kryzysu i wojny.
Sygnały dochodzące od praktyków wskazują, że obecny stan prawny w zakresie szeroko
pojętych przygotowań realizowanych w ramach systemu obronnego państwa oraz
zarządzania kryzysowego rodzi wiele problemów wykonawczych związanych przede
wszystkim z podejmowaniem stosownych działań przez organy administracji publicznej oraz
przedsiębiorców w czasie pokoju, kryzysu oraz wojny. Należy podkreślić, że pozytywnym
przejawem integracji obu systemów jest realizacja, przez centra zarządzania kryzysowego,
zadań stałego dyżuru na potrzeby podwyższania gotowości obronnej państwa.
Aktualnie w Polsce prowadzone są określone działania mające na celu stworzenie
sprawnego zintegrowanego systemu bezpieczeństwa narodowego. Tezę tę oparto na
następujących podstawach: – – –
obecnie Polska ma jasno zdefiniowane interesy bezpieczeństwa narodowego;
istnieją regulacje prawne określające poszczególne obszary bezpieczeństwa
narodowego;
przyjmuje się i doskonali strategie działania w tej dziedzinie oraz korzysta się z
wymienionych wcześniej narzędzi i środków bezpieczeństwa narodowego.
Na rzecz zapewnienia szeroko rozumianego bezpieczeństwa narodowego funkcjonują w
naszym kraju systemowe rozwiązania organizacyjne, w tym:
System Obronny Państwa oraz System Zarządzania Kryzysowego, a także systemy
wsparcia bezpieczeństwa narodowego (System Ochrony Granicy Państwowej; Krajowy
System Ratowniczo-Gaśniczy; System Ratownictwa Medycznego oraz System Ochrony
Informacji Niejawnych).
System obronny państwa (SOP) – organizacja i funkcjonowanie
System obronny państwa jest ważnym elementem systemu bezpieczeństwa narodowego,
ukierunkowanym na przeciwdziałanie zagrożeniom polityczno-militarnym określając go jako:
„skoordynowany wewnętrznie zbiór elementów ludzkich, materiałowych i organizacyjnych
zapewniających możliwości przeciwstawienia się zagrożeniom wojennym, zgodnie z celami
i zamiarem obrony”.
Rozwinięte pojęcie systemu obronnego państwa zostało przedstawione w Strategii Rozwoju
Systemu Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej 2022. W dokumencie tym
określono, że zasadniczą formą organizacji i działania systemu bezpieczeństwa narodowego
jest system obronny państwa (SOP), „utrzymywany w celu zapewnienia ochrony żywotnych
interesów narodowych, a w szczególności suwerenności i niepodległości narodu polskiego,
jego prawa do integralności terytorialnej i nienaruszalności granic. Jego głównym
przeznaczeniem pozostaje zapewnienie bezpieczeństwa wojskowego (militarnego) i
zachowanie potencjału państwa, gwarantującego zdolność do efektywnego reagowania na
zewnętrzne kryzysy polityczno-militarne, a w razie wojny – zdolność do szybkiego odparcia
agresji”.
W skład systemu wchodzą wszystkie siły i środki przeznaczone do realizacji zadań
obronnych, odpowiednio do tych zadań zorganizowane, utrzymywane i przygotowywane.
Jego organizacja i funkcjonowanie są oparte na przepisach prawa powszechnie
obowiązującego, a także na postanowieniach wynikających z umów i traktatów
międzynarodowych, których Polska jest stroną.
W ujęciu funkcjonalnym system obronny państwa składa się z nadrzędnego podsystemu
kierowania wraz z elementami decyzyjnymi i informacyjnymi oraz podsystemów
wykonawczych: militarnego i niemilitarnego.
Podsystem kierowania obronnością – tworzą powiązane organizacyjnie i informacyjnie
organy władzy i administracji publicznej (wraz z obsługującymi urzędami i niezbędną
infrastrukturą) oraz kierownicy jednostek organizacyjnych, które wykonują zadania związane
z
obronnością, a także organy dowodzenia Sił Zbrojnych RP, adekwatnie do ich
hierarchicznego podporządkowania i prawnie określonych kompetencji.
Przeznaczony jest do zapewnienia optymalnych warunków do sprawnego podejmowania
decyzji oraz ciągłego i trwałego koordynowania działań przez organy władzy i administracji
publicznej wszystkich szczebli, a także organy dowodzenia Sił Zbrojnych RP zarówno w
czasie pokoju, kryzysu, a przede wszystkim – wojny.
Podsystem militarny – tworzą Siły Zbrojne RP. Przeznaczony jest do ochrony
niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnienia bezpieczeństwa
i nienaruszalności jego granic. Realizuje zadania wynikające z Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej, Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej oraz Strategii
Rozwoju Systemu Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej 2022, Strategii
Obronności Rzeczypospolitej Polskiej, uszczegółowione w Polityczno-Strategicznej
Dyrektywie Obronnej Rzeczypospolitej Polskiej oraz stosownych, narodowych i
sojuszniczych planach operacyjnych. Główny wysiłek skoncentrowany jest na uzyskanie
wysokiej gotowości do użycia wojsk oraz przygotowanie nowoczesnej infrastruktury
obronnej, do zadań wynikających z obowiązków państwa-gospodarza (HNS) i współpracy
cywilno-wojskowej (CIMIC).
Przygotowania podsystemu militarnego uwzględniają potrzebę rozwijania zdolności do
realizacji zadań: ratowniczych, humanitarnych i porządkowych oraz zadań związanych z
likwidacją skażeń chemicznych, biologicznych, radiologicznych i nuklearnych, a także
związanych z ochroną i obroną obiektów.
Podsystem niemilitarny (pozamilitarne struktury obronne) – tworzą: administracja rządowa,
samorząd terytorialny oraz inne podmioty i instytucje państwowe, a także przedsiębiorcy, na
których nałożono obowiązek realizacji zadań na rzecz obronności państwa. Przeznaczony
jest do ochrony struktur państwa i ludności w warunkach kryzysu i wojny, zapewnienia
materialnych i duchowych podstaw egzystencji ludności w warunkach zewnętrznego
zagrożenia bezpieczeństwa państwa i wojny, zasilania zasobami ludzkimi i materiałowymi Sił
Zbrojnych RP oraz pozamilitarnego wsparcia wojsk własnych i sojuszniczych prowadzących
operacje na terytorium Polski. Realizuje zadania obejmujące: zapewnienie sprawnego i
bezpiecznego funkcjonowania państwa, zasilanie zasobami ludzkimi i materiałowymi Sił
Zbrojnych RP oraz jednostek organizacyjnych odpowiedzialnych za bezpieczeństwo
wewnętrzne państwa, a także zadania wynikające z obowiązków państwa-gospodarza,
zapewnienie ochrony i zabezpieczenie podstawowych potrzeb bytowych ludności oraz
tworzenie warunków do jej przetrwania.
Przygotowania obronne państwa w systemie obronnym RP – cel oraz zakres
przygotowań rozumiane jako „proces realizowany przez wszystkie podmioty systemu
obronnego państwa, obejmujący całokształt przedsięwzięć planistycznych, organizacyjnych
i rzeczowo-finansowych, mających na celu przygotowanie sił i środków oraz sposobów
(procedur) działania tych podmiotów do zapewnienia przetrwania państwa i jego obywateli w
razie wystąpienia zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa i w czasie wojny”. Dlatego
istotne jest, aby sam proces tych przygotowań oraz podejmowane w tym zakresie działania
przez państwo, zostały należycie zaplanowane w czasie pokoju oraz przekazane właściwym
podmiotom uczestniczącym w jego realizacji.
Przygotowania obronne państwa, w zakresie podmiotowym, realizowane są w podsystemach
systemu obronnego państwa przez zobowiązane do tego wszystkie organy władzy i
administracji rządowej oraz inne organy i instytucje państwowe, organy samorządu
terytorialnego, przedsiębiorców i innych jednostek organizacyjnych, organizacji społecznych,
a także każdego obywatela, na których nałożono obowiązek realizacji zadań obronnych.
Natomiast zakres przedmiotowy przygotowań obronnych państwa został określony w ustawie
z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej.
Określony w rozporządzeniach Rady Ministrów zakres przygotowań obronnych państwa
obejmuje: planowanie obronne, w tym planowanie operacyjne oraz programowanie
obronne; przygotowanie systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, w tym obroną
państwa; utrzymanie stałej gotowości obronnej państwa oraz tworzenie warunków do jej
podwyższania, w tym organizację systemu stałych dyżurów; mobilizację gospodarki;
tworzenie i utrzymywanie rezerw strategicznych; przygotowanie transportu i infrastruktury
transportowej kraju dla potrzeb obronnych; przygotowanie oraz wykorzystywanie podmiotów
leczniczych na potrzeby obronne państwa; przygotowanie i wykorzystanie systemów
łączności na potrzeby obronne państwa; przygotowania do militaryzacji jednostek
organizacyjnych wykonujących zadania obronne; przygotowania do prowadzenia
szczególnej ochrony obiektów; zadania wykonywane na rzecz Sił Zbrojnych RP i wojsk
sojuszniczych; organizowanie szkolenia obronnego oraz kontrolę wykonywania zadań
obronnych.
Wymieniony zakres przygotowań związany jest z przygotowaniem państwa do sprawnego
działania i przetrwania w warunkach zewnętrznego zagrożenia, kryzysu i wojny oraz
realizacją określonych przedsięwzięć operacyjnych w tych warunkach, a także usuwaniem
skutków po zażegnaniu zagrożenia, zmierzających do przywrócenia stanu normalnego
funkcjonowania państwa. W procesie przygotowań uwzględnia się również zobowiązania
naszego państwa wynikające z umów międzynarodowych.
Należy podkreślić, że członkostwo Polski w Sojuszu Północnoatlantyckim w zasadniczy
sposób wzmocniło nasze bezpieczeństwo, ale jednocześnie nie zwolniło od budowy
wiarygodnej siły obronnej, zdolnej zapewnić pełne uczestnictwo w realizacji celów i zadań
wspólnej obrony, w tym zadań „państwa-gospodarza”.
Oznacza to, iż nasze państwo nie jest bezpieczne przez sam status członka Sojuszu, a
wprost przeciwnie – oznacza wzięcie przez nasze państwo odpowiedzialności zarówno za
własną obronę, jak i za współudział w obronie kolektywnej NATO.
Udział w kolektywnym tworzeniu siły obronnej członków NATO oznacza, zgodnie z art. 3
Traktatu Północnoatlantyckiego, utrzymywanie i rozwijanie przez państwa członkowskie
zarówno zbiorowej, jak i indywidualnej zdolności do odparcia zbrojnej napaści poprzez
prowadzenie przygotowań obronnych.
Zarządzanie kryzysowe ważnym elementem systemu bezpieczeństwa narodowego.
Zarządzanie kryzysowe interpretowane jako „skoordynowany wewnętrznie i tworzący całość
układ wydzielanych przez państwo sił i środków i zasobów ukierunkowanych na
zapobieganie powstawaniu sytuacji kryzysowych, przygotowanie do przejmowania nad nimi
kontroli w drodze zaplanowanych działań, sprawne reagowanie w przypadku ich wystąpienia
oraz na odtwarzanie (odbudowę) i przywrócenie równowagi w państwie”. Obok systemu
obronnego państwa tworzy zasadniczy element systemu bezpieczeństwa narodowego
Rzeczypospolitej Polskiej.
Współcześnie zarządzanie kryzysowe nie ogranicza się do działań zmierzających do
rozwiązania zaistniałej sytuacji kryzysowej, ponieważ sprowadzałoby się ono do reagowania
w tej sytuacji, w celu jej rozwiązania. Istotą zarządzania kryzysowego jest działalność mająca
na celu przeciwdziałanie powstawaniu sytuacji kryzysowych i sprawne reagowanie w celu ich
rozwiązywania, w drodze wcześniej zaplanowanych działań. W związku z tym zarządzanie
kryzysowe zawiera w sobie przedsięwzięcia zapobiegawcze i przygotowawcze,
zaplanowane i realizowane w celu niedopuszczenia do powstawania sytuacji kryzysowych
lub ograniczenie i złagodzenie jej skutków.
W zakresie podmiotowym zarządzanie kryzysowe opiera się na działalności organów
administracji publicznej, które stanowią element kierowania bezpieczeństwem narodowym w
przypadku wystąpienia zagrożeń. Natomiast w zakresie przedmiotowym obejmuje w
szczególności: – – –
identyfikację zagrożeń kryzysowych;
określenie katalogu przedsięwzięć strukturalno-organizacyjnych i funkcjonalnych
mających na celu przygotowanie administracji publicznej oraz zasobów państwa do
reagowania na powstałe zagrożenia;
określenie procedur postępowania w przypadku powstania sytuacji kryzysowej oraz
przygotowanie i utrzymanie sił i środków do wykorzystania w sytuacjach kryzysowych,
a także określenie zasad współdziałania zaangażowanych podmiotów podczas
reagowania kryzysowego.
Funkcjonujący w Polsce system zarządzania kryzysowego ma służyć rozwiązywaniu
wymienionych problemów w celu zapewnienia wszystkim obywatelom warunków
bezpiecznego funkcjonowania w otaczającym ich środowisku. Jego głównym celem jest
ograniczenie strat ludzkich i materialnych, powodowanych przez katastrofy oraz ochronę
przed wszystkim zagrożeniami (naturalnymi, technicznymi i wojennymi) poprzez realizację
programów zapobiegawczych, przygotowawczych, reagowania i odbudowy.
Przygotowania obronne państwa a zarządzanie kryzysowe – kierunki integracji.
Polskie prawo nie reguluje kompleksowo funkcjonowania systemu bezpieczeństwa
narodowego. Brak unormowania organizacji i funkcjonowania systemu bezpieczeństwa
narodowego w jednym akcie prawnym sprawia, że działania podejmowane w tym obszarze
przez podmioty odpowiedzialne za poszczególne obszary bezpieczeństwa państwa mają
często charakter sektorowy i rozproszony. Podejmowane dotychczas działania służące
integracji wysiłków podmiotów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo narodowe wypełniały
najpoważniejsze luki, lecz nie wprowadzały systemowych i kompleksowych rozwiązań w skali
państwa.
W sensie prawnym system bezpieczeństwa narodowego nie stanowi zatem funkcjonującej
samodzielnej struktury państwowej. Zasadniczą formą jego organizacji i działania pozostaje
system obronny państwa (SOP) oraz system zarządzania kryzysowego. Planowanie i
przygotowanie na wypadek potencjalnych zagrożeń, a także właściwa koordynacja działań
wymienionych systemów mają istotne znaczenie dla podniesienia efektywności i spójności
systemu bezpieczeństwa narodowego, bez potrzeby znaczącego zwiększania środków
przeznaczanych na zapewnienie bezpieczeństwa narodowego.
Kierowanie bezpieczeństwem narodowym należy do najważniejszych działań państwa,
mających na celu zapewnienie jego bytu i rozwoju w zmiennych uwarunkowaniach
środowiska bezpieczeństwa. W zakresie przedmiotowym to nie tylko przygotowanie struktur
państwa i jego obywateli do funkcjonowania w sytuacji wystąpienia zewnętrznych zagrożeń
polityczno-militarnych czy też odparcia agresji zbrojnej. Współcześnie zawiera działania
podejmowane przez administrację publiczną w obliczu katastrof naturalnych czy awarii
technicznych, polegające na podejmowaniu właściwych decyzji i koordynowaniu działań sił i
środków wydzielonych do reagowania kryzysowego.
Kierowanie bezpieczeństwem narodowym ma charakter interdyscyplinarny, obejmujący
regulowane odrębnymi przepisami zarządzanie kryzysowe oraz kierowanie obronnością
państwa. Ponieważ żaden z wymienionych elementów nie jest zdolny do samodzielnego
wykonywania zadań związanych z bezpieczeństwem państwa, wymaga to współdziałania
struktur organizacyjnych właściwych do spraw zarządzania kryzysowego i reagowania
obronnego, funkcjonujących w okresie pokoju, kryzysu i wojny, na każdym szczeblu
kierowania. Zasady współdziałania powinny być precyzyjne, kompleksowe, ciągłe,
elastyczne oraz konsekwentne.